Областные муниципалы станут придатками госорганов?
За неделю до выборов в органы местного самоуправления Ленинградской области разразился скандал. Целый ряд кандидатов сняли свои кандидатуры, мотивируя это тем, что власти «ввели их в заблуждение». Выяснилось, что создаваемым органам МСУ никто не собирается предоставлять полномочия на пользование большей частью имущества и землей.
Кандидаты-отказники считали,
что это противоречит федеральному законодательству.
В самом же областном правительстве убеждены, что кандидаты лукавили, на самом деле причина их обиды заключается в другом – в невозможности свободно распоряжаться землей. Косвенно это подтверждается и географией отказов. Это Всеволожский, Выборгский и Приозерский районы, где земля стоит во много раз дороже, чем в других областных районах. Более того, как сообщили в пресс-службе губернатора Ленобласти, передача земли органам МСУ второго уровня (то есть поселений) и не планировалась. Исключение составит земля, например, под котельными. Понятно, что пустить эту землю в коммерческий оборот будет просто невозможно. Что же касается имущества, то и здесь есть ряд ограничений. В частности, однозначно не перейдут на баланс новых МО государственные школы, поликлиники и больницы. Так что же тогда останется новым муниципалам?
В ожидании коллапса
Правительство Ленинградской области изначально крайне настороженно, если не сказать негативно, отнеслось к объявленной реформе местного самоуправления. Что, впрочем, и понятно. Ведь годами выстраивавшаяся централизованная вертикаль во всех сферах областной экономики грозила в одночасье рухнуть. Централизованная закупка топлива, распределение земельных участков, распоряжение имуществом – все эти непростые вопросы пришлось бы отдать на откуп представителям новоявленных МО. Причем с самого начала было ясно, что им просто не под силу будет разобраться с этими проблемами. А значит, областная экономика может вступить в полосу затяжного кризиса и полной разрухи. Одним из наиболее ярых противников реформы изначально был вице-губернатор Григорий Двас. «Реформа местного самоуправления может негативно повлиять на инвестиционную привлекательность Ленинградской области», – считает он. Г-н Двас уверен, что закон о местном самоуправлении получился слишком сырым, в частности, в нем абсолютно не прописан процесс передачи полномочий МСУ. К тому же передача власти МО происходит в крайне неблагоприятный период – в канун отопительного сезона. В итоге передача объектов ЖКХ (включая котельные и теплосети) будет осуществляться уже в ходе него, что может привести к срыву отопительного сезона в большинстве районов Ленобласти.
Впрочем, нет худа без добра. Сырое состояние закона позволяет областным чиновникам свободно трактовать ряд его положений. Чем они, в конце концов, и не преминули воспользоваться.
Сырой закон – хороший закон
Собственно, борьбу за конкретизацию федерального закона власти области начали еще в мае этого года, представив на суд депутатов областного Законодательного собрания законопроект «Об органах МСУ Ленинградской области», который был благополучно принят. В этом законе проведена четкая грань между двумя типами органов МСУ – первого и второго уровней. Первый уровень – это уже существующие районные МО со штаб-квартирами в райцентрах. Второй уровень – создаваемые поселковые МО. Согласно новой системе избираться будут лишь депутаты поселенческого уровня, а депутатский корпус муниципального района составят избранные из состава «поселенческих» депутатов глава поселения и представители. Глава района также будет избран из числа народных избранников. Администрации муниципальных образований всех уровней возглавят руководители, назначенные по контракту представительным органом соответствующего муниципального образования из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией. И вот здесь власть сразу же отбила себе право на контроль за ходом этого процесса. Так, в соответствии с этим законом при формировании конкурсных комиссий губернатор может предложить до
50 процентов кандидатов в их состав. Таким образом, все последующие назначения будут происходить под давлением многочисленного прогубернаторского лобби. Таким образом, областное правительство подстраховалось от попадания на ключевые посты в МО случайных людей.
Решив вопрос контроля за новой властью, чиновники взялись за проблему распределения полномочий. В Правительство России и Госдуму были направлены предложения о внесении различных поправок. А в самой обладминистрации в это время шел глубокий анализ существующего текста федерального закона. В итоге для наших чиновников все сложилось самым наилучшим образом. Во-первых, в закон были внесены поправки, причем те, которые и были нужны «областникам». «Последние поправки дают нам свободу маневра как субъекту Федерации. Мы получаем право самостоятельно распределять объемы полномочий между районами и отдельными городами и поселками», – говорит Валерий Сердюков.
Что же касается текста самого закона, то после его детального исследования юристами областного правительства выяснилось, что сама передача целого ряда полномочий, ранее закрепленных за госорганами, на уровень МО… не обязательна. «Согласно закону органы государственной власти вправе передавать часть своих функций и полномочий, а могут и не передавать», – считает председатель Комитета по взаимодействию с МСУ областного правительства Юрий Марасаев.
Но, поскольку реформа объявлена, передача части полномочий на уровень МО все же должна состояться. Другой вопрос – каких.
Мандат без полномоЧий
Накануне выборов это стало предметом самых ожесточенных дискуссий. Одни и те же областные чиновники делали взаимоисключающие заявления. Прежде всего, это касается вопроса о земле. Так, Валерий Сердюков не исключил, что МО все-таки могут быть переданы полномочия по управлению землей. Но речь идет только об их первом, то есть районном, уровне. И то – временно. Окончательно этот вопрос будет решен лишь после завершения кадастровой оценки областной земли. Впрочем, г-н Сердюков не исключает, что впоследствии аналогичные права получат и поселковые МО. Но в любом случае это произойдет не раньше, чем через 4 года, то есть после истечения полномочий депутатов МО первого созыва. Мол, надо посмотреть, как будет идти процесс становления новых муниципальных властей, а уж потом... Заодно таким образом власти явно стремятся отсечь от депутатских кресел людей, намеренных поймать рыбку в мутной воде организационной неразберихи периода формирования муниципальной власти.
А вот что точно передадут поселковым МО, так это право собирать местные налоги. Это земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на прибыль (частично) и налог на вмененный доход. Из этого будет частично формироваться бюджет поселковых МО.
Что же касается передачи имущества, то пока однозначно здесь можно говорить лишь об объектах ЖКХ. Их содержание целиком ляжет на плечи органов МСУ поселений. Для этого им дается право вводить собственные сборы: на благоустройство, ремонт дорог и т.д. Так что органы МСУ чем-то станут напоминать садоводства. О более широких полномочиях речь сегодня не идет.
Впрочем, есть серьезные сомнения насчет того, что новые МО справятся с исполнением и имеющихся полномочий. Откуда они возьмут средства на содержание объектов ЖКХ и закупку топлива? Тут ни сборы, ни налоги не помогут.
Это, похоже, понимают и областные чиновники.
«75 процентов муниципальных образований первого уровня сегодня являются экономически несостоятельными. Поэтому без помощи бюджета им не обойтись», – считает заместитель председателя Комитета по вопросам государственной службы и МСУ Николай Емельянов. Он полагает, что выходом из ситуации может стать формирование специальных фондов финансовой поддержки МСУ. Предполагается, что будет создан один региональный фонд поддержки с филиалами в каждом муниципальном районе. Бюджет фонда будет формироваться из доходов всех областных районов, а затем эти средства будут перераспределяться для поддержки дотационных МО. Соответствующий законопроект предполагается вынести на рассмотрение депутатов областного собрания до конца октября.
Таким образом, реформа местного самоуправления в Ленинградской области будет, похоже, осуществляться по весьма своеобразному сценарию. Ни о какой финансовой и политической самостоятельности органов МСУ (как первого, так и нового, второго, уровня) говорить пока явно не приходится. Полномочия, которыми их готовы наделить, явно недостаточны для полноценного управления подведомственных им территорий. Что же касается имущества, то его передача явно будет осуществляться по принципу «на тебе, боже, что нам не гоже». Конечно, в перспективе список имущественных полномочий может быть существенно расширен, но пока об этом речь не идет. Органы МСУ в нынешних условиях становятся не более чем придатками районных и поселковых администраций. Окончательные решения по ключевым вопросам будут по-прежнему принимать и реализовывать областные чиновники.
Игорь ЧЕРЕВКО