МВД и СК упразднить, а борьбу с коррупцией отдать независимым специалистам - такова идея Института проблем правоприменения, выполнившего по заказу комитета гражданских инициатив, возглавляемого бывшим министром финансов Алексеем Кудриным, проект новой реформы правоохранительной системы. Авторы 65-страничного документа на базе СК, МВД и ФСКН предлагают создать три вида полиции. Цель реформы - все-таки повернуть силовиков лицом к обществу, коррупционеров извести, а деньги расходовать эффективнее.
ФБР по-русски
Над концепцией организационно-управленческой реформы правоохранительных органов России в институте проблем правоприменения при Европейском университете Санкт-Петербурга работали полтора года, а в ее основу легли аналитические материалы, которые рабочая группа собирала около четырех лет.
Заказчиком концепции выступил комитет гражданских инициатив Алексея Кудрина. Необходимость реформирования правоохранительной системы связывают с тем, что обновление МВД в 2011 году свелось к формальностям - сокращению низового штата при сохранении административной бюрократии, повышению финансирования, расширению полномочий и смене “вывески”. А суть работы полицейского аппарата, ориентированная на “палочные” показатели, осталась прежней.
На фоне прошедшей реформы МВД концепция Института проблем правоприменения выглядит революционной. Она затрагивает всю правоохранительную систему. Авторы предлагают ликвидировать ведущие ведомства - само Министерство внутренних дел и Следственный комитет. Вместо них, по проекту, создаются три полиции - федеральная с подчинением президенту, региональная под контролем губернатора и муниципальная, завязанная на местные органы власти.
Федеральная полиция объединит следователей СК и МВД и оперативных работников МВД для расследования тяжких и особо тяжких преступлений и борьбы с международной и организованной преступностью. Авторы реформы пояснили “Фонтанке”, что структура федеральной полиции похожа на американское ФБР.
Региональная полиция будет отвечать за расследование нетяжких и среднетяжких преступлений, а также охрану зданий органов власти и регулирование дорожного движения.
Муниципальную полицию обяжут обеспечивать общественный порядок и заниматься профилактикой правонарушений.
Три полиции, по замыслу, будут организационно автономными друг от друга, а нести ответственность - перед гражданскими властями и местными сообществами.
Авторы признаются, что идеи разделения полиции на федеральную и местную и разграничения функций борьбы с преступностью и обеспечения общественного порядка почерпнули в международном опыте.
“Политика централизации правоохранительной системы в России привела к утрате связи полиции с населением и даже с гражданскими местными властями и, как следствие, к утрате доверия со стороны граждан, - отмечается в концепции. - Граждане все больше полагаются на свои силы в борьбе с преступностью и охране порядка (конфликты в Сагре, Пугачеве, Ростовской области, Кущевке, создание казачьих дружин в Краснодарском крае и местных сил в Дагестане, массовое привлечение товариществами собственников жилья частных охранных агентств к исполнению полицейских функций), а в некоторых регионах такие группы даже вступают в конфликты с полицией.
Оптимизация
По информации Института проблем правоприменения, российская полиция крайне неэффективна. Численность составляет 547 полицейских на 100 тысяч жителей, а в развитых странах Западной Европы и Северной Америки показатель гораздо ниже - 155 - 370 сотрудников, в среднеразвитых Южной и Центральной Европы - 200 - 450. При этом российский бюджет тратит в год 20,4 тысячи долларов на полицейского, а в развитых странах - от 74,2 (Франция) до 247,2 (Норвегия). Но в суммарном эквиваленте получается, что наша полиция обходится стране гораздо дороже европейских аналогов. На правоохранительную систему уходят 3 процента валового национального продукта, а в высокоразвитых и среднеразвитых странах - 0,5 - 1,6 процента.
“В сочетании с высокой численностью и относительно высокой нагрузкой на экономику это дает крайне низкий уровень эффективности российских правоохранительных органов, - отмечается в концепции. - Например, на одного сотрудника полиции в России приходится чуть больше одного пойманного преступника в год. Это один из самых низких показателей в мире”.
По итогам реформ авторы считают возможным доведение отечественной правоохранительной системы до средних образцов в Центральной и Восточной Европе - 400–450 полицейских на 100 тысяч населения и финансирование (зарплата, расходы на техническое оснащение, обмундирование. - Прим. ред.) в размере около 40 тысяч долларов в год на одного полицейского.
Авторы концепции уверяют, что дополнительные финансовые расходы при реформировании не нужны. Новые подразделения создаются с опорой на материальную базу и личный состав упраздненных. Повышение зарплат и материального обеспечения планируется только за счет урезания других расходов и сокращения численности.
Авторы считают нужным упразднить отделы и управления по борьбе с экономическими преступлениями и противодействию коррупции (ЭБ и ПК).
“Их функции должны быть переданы общекриминальным подразделениям федеральной полиции и Федеральной службы по расследованию должностных преступлений”, - уточняется в концепции.
Реформа предполагает ликвидацию Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН). В пользу этого говорит статистика. Большую часть работы в этой области по-прежнему выполняет МВД. В 2011 году из 215 тыс. наркопреступлений только 84 тысячи зарегистрировал ФСКН, а из 142 тысяч преступлений он расследовал только 53 тысячи.
С наркотрафиком бороться будет федеральная полиция, а контроль за оборотом наркотических средств в лечебных учреждениях и аптеках должен лечь на плечи Роспотребнадзора.
Отделы лицензионно-разрешительной работы также предлагают ликвидировать, а функции передать Министерству юстиции. Полномочия по выдаче водительских прав, судя по концепции, перейдут гражданским ведомствам, а работать с профилактикой правонарушений и преступлений несовершеннолетних станут исключительно органы опеки.
Полиция теряет еще одно подразделение - внутренние войска. Их предлагают передать в Минобороны.
Также концепция предполагает упразднение вневедомственной охраны как полицейской структуры и создание рыночной компании, возможно, с государственным капиталом. Таким образом с бюджетного финансирования снимут 125 тысяч сотрудников.
“Сотрудники УВО занимают 16 процентов численности российской полиции, а количество доведенных до суда дел или установление обвиняемых по делу сотрудниками УВО - всего 3,99 процента от всего объема раскрытых преступлений”, - отмечают авторы реформы.
Должностные преступления и статистика
Еще один стратегический пункт - вывод за рамки полицейской системы борьбы с коррупцией и сбора статистики. Создаются два федеральных ведомства - агентство криминальной статистики (ФАКС) и служба по расследованию должностных преступлений (ФСРДП).
Регистрация преступлений остается по-прежнему проблемной, а работа “на показатели” влечет за собой фальсификации или незаконные методы, говорится в концепции.
Устранение “палочной системы” авторы считают одной из первоочередных задач. Порочной практикой называют выборку сотрудниками правоохранительных органов наиболее простых уголовных дел и доведение их до обвинительного приговора. По статистике, в 9 из 10 случаев в основе расследования дела, переданного затем в районные суды, лежит явка с повинной.
При этом в России регистрируют явно меньше фактического количества преступлений. Авторы концепции приводят цифры за 2009 год. В России зарегистрировали 2,1 тыс. преступлений на 100 тысяч населения, при этом в Швеции – 15 тыс., в Германии –
7,4 тыс., в США – 3,46 тыс., в Польше – 30 тыс.
Создание Федерального агентства криминальной статистики, не связанного отношениями подчиненности ни с прокуратурой, ни с полицией, позволит, по мнению авторов идеи, создать реальную картину преступности и увидеть эффективность работы правоохранительной системы.
Расследованием должностных преступлений также должны заниматься сторонние специалисты. Авторы говорят о создании независимого, абсолютно обособленного от других правоохранительных органов ведомства, обладающего широкими полномочиями.
“Оно должно иметь возможность самостоятельно осуществлять оперативную работу, вести следствие и поддерживать государственное обвинение в суде по соответствующим категориям дел, - подчеркивают авторы. - Именно это ведомство должно выполнять функцию “единого окна” по приему заявлений о нарушениях в работе должностных лиц”.
Наделение самостоятельного федерального ведомства по борьбе с коррупцией и полицейскими преступлениями функцией государственного обвинения необходимо для преодоления ведомственных интересов. В качестве примера приводят Сингапур. Страна-пионер в создании независимого антикоррупционного ведомства заняла 5-е место в рейтинге стран с наименьшим уровнем коррупции. Предполагается, что ФСРДП будет подочетна напрямую Государственной Думе.
Надо поговорить
По мнению авторов реформы, правоохранительная система в нынешнем виде излишне централизована. Это приводит к расширению бюрократического аппарата. Так, в Следственном комитете, по данным авторов концепции, только 45 процентов сотрудников - следователи, остальные выполняют административную работу.
Концепция предусматривает значительное расширение полномочий прокурорских работников, а одним из главных нововведений считается “закрепление” конкретного гособвинителя к уголовному делу. Сотрудник прокуратуры, по замыслу творцов концепции, должен будет проводить надзор с самого возбуждения дела и сам же доводить его до суда.
Децентрализацией правоохранительной системы, полагают авторы, можно избавиться от круговой поруки. Любой сотрудник будет зависеть не только от непосредственного начальника, но и вышестоящих подразделений, не отвечающих за результат его деятельности. А упразднение СК и МВД и “сведение” сотрудников в федеральную полицию позволит избежать внутрикорпоративных конфликтов, когда сначала следователи работают с оперуполномоченными над преступлениями, а потом они же рассматривают заявления в отношении этих же сотрудников по злоупотреблениям.
Вообще же в основе концепции лежат те же цели и задачи, что и при реформировании МВД 2011 года, - приближение правоохранительной деятельности к потребностям граждан, повышение подотчетности полиции населению, повышение уровня доверия к правоохранительным органам, устранение незаконного насилия, фабрикации дел, коррупции и вымогательства. С другой стороны, предлагаемые варианты разительно отличаются от прежнего проекта, оказавшегося нежизнеспособным.
Над концепцией работали социологи, юристы, политологи, экономисты. Научный руководитель проекта Вадим Волков пояснил корреспонденту “Фонтанки”:
“Свои предложения мы направляли в администрацию президента и правоохранительные структуры. Некоторые ответили отзывами. Их учли в финальном варианте программы. Руководство МВД знает проект в деталях, политическое руководство страны тоже. Необходимость и реалистичность реформы связана с активностью общества. Чуть ли не каждый месяц происходят резонансные события, которые показывают, что полиция проваливает работу по поддержанию правопорядка. Многие говорят о важности изменений, но рецепт никто не дает. Мы решили восполнить пробел. Прекрасно понимаем, что концепция требует доработки. Мы не настаиваем на том, чтобы ее приняли в таком виде. Главное - это выйти на заинтересованную дискуссию”.
Александр Ермаков, "Фонтанка.ру"